گروه علم و فناوری شهرآرانیوز؛ چهار سال پس از اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان، نمایندگان مجلس، معاونت علمی، بخش خصوصی و فعالان حوزه سیاستگذاری فناوری در فروم حکمرانی و قانونگذاری اینوتکس ۱۴۰۵، عملکرد این قانون، ظرفیتهای استفادهنشده، چالشهای اجرایی و ضرورت اصلاح برخی مواد آن را بررسی کردند؛ نشستی که در آن یک گزاره بیش از همه مورد تأکید قرار گرفت: مسئله امروز اقتصاد دانشبنیان بیش از کمبود قانون، فاصله میان قانون و اجرای مؤثر آن است.
در این نشست، احسان تکلوی بختیاری، کارشناس حوزه علم و فناوری و مشاور رئیس مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی بر سیاستهای کلی نظام؛ احسان عظیمیراد، نماینده مشهد در مجلس شورای اسلامی؛ سیدسعید منجمزاده، مدیرکل سیاستگذاری و آیندهنگری معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانشبنیان ریاست جمهوری؛ اسفندیار اختیاری، معاون سیاستگذاری و توسعه معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانشبنیان ریاست جمهوری و دبیر شورای راهبری فناوریها و تولیدات دانشبنیان؛ سیدرضا میرزایی، مدیر گروه فناوریهای نوظهور مرکز نوآوری قوه مقننه؛ و مهران ضیابری، رئیس کمیسیون هوش مصنوعی سازمان نظام صنفی رایانهای تهران و مدیرعامل شرکت پردازش هوشمند ترگمان، حضور داشتند.
این پنل با محوریت «چهار سال اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان؛ چه آموختهایم و چه باید اصلاح شود؟» برگزار شد و حاضران از زوایای مختلف، تجربه اجرای قانون را مورد بررسی قرار دادند؛ از میزان منابع اختصاصیافته و اعتبار مالیاتی گرفته تا تولید بار اول، حمایت از اقلام راهبردی، نقش دانشگاهها، سرمایهگذاری بخش خصوصی و نحوه ارزیابی اثربخشی سیاستهای دانشبنیان.
قانون جهش تولید دانشبنیان؛ از تصویب تا آزمون اجرا
چهار سال پس از تصویب و آغاز اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان، اکنون فرصت مناسبی برای ارزیابی عملکرد آن فراهم شده است. این قانون مجموعهای از ابزارهای مالی، مالیاتی، حمایتی و سیاستی را برای تقویت شرکتهای دانشبنیان و نزدیکتر کردن علم و فناوری به اقتصاد کشور پیشبینی کرده است.
در فروم حکمرانی و قانونگذاری اینوتکس ۱۴۰۵، این پرسش مطرح شد که این ابزارها تا چه اندازه در عمل فعال شدهاند و چه میزان از ظرفیت قانون همچنان بلااستفاده باقی مانده است؟
منابع افزایش یافته؛ اما همه ظرفیتها فعال نشدهاند
احسان عظیمیراد، نماینده مشهد در مجلس شورای اسلامی، با اشاره به تجربه اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان، بر نقش نظارت مجلس در پیگیری اجرای احکام آن تأکید کرد.
به گفته او، قانون جهش تولید دانشبنیان حدود ۲۰ ماده کلیدی دارد و علاوه بر حمایت مستقیم از شرکتهای دانشبنیان، برای وزارتخانهها، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها نیز تکالیف مشخصی تعیین کرده است.
عظیمیراد با اشاره به منابع پیشبینیشده برای اجرای قانون گفت در سال ۱۴۰۲ از ظرفیت ۲۴ همتی پیشبینیشده، حدود ۳.۸ همت به شرکتهای دانشبنیان رسید. به گفته او، در سال ۱۴۰۳ نیز حدود ۲۴ همت و در سال ۱۴۰۴ حدود ۲۰.۵ همت منابع اختصاص یافت و رقم پیشبینیشده برای سال ۱۴۰۵ به حدود ۳۱ همت رسیده است که در چهارماه ابتدایی سال حدود هشتاد درصد آن تأمین شده است..
او همچنین با اشاره به وضعیت تخصیص منابع در ماههای ابتدایی سال جاری، بر ضرورت نظارت مستمر بر نحوه هزینهکرد منابع و اطمینان از رسیدن آنها به جامعه هدف تأکید کرد.
با این حال، از نگاه نماینده مجلس، مسئله قانون تنها به منابع مالی محدود نمیشود. بخش مهمی از ظرفیتهای قانون همچنان برای بسیاری از دستگاهها و فعالان اقتصادی ناشناخته است یا مورد استفاده قرار نگرفته است.
قانون جهش تولید دانشبنیان علاوه بر حمایتهای مالی، ابزارهایی برای تولید بار اول، حمایت از اقلام راهبردی، استفاده از ظرفیت اعتبار مالیاتی، برنامهریزی استانی، توسعه ارتباط دانشگاه و صنعت و بهرهگیری از ظرفیت سازمانهای توسعهای و دانشگاهها در نظر گرفته است؛ ظرفیتهایی که به اعتقاد او باید بیشتر معرفی و فعال شوند.
اعتبار مالیاتی؛ نیاز بخش خصوصی به ثبات
سیدسعید منجمزاده، مدیرکل سیاستگذاری و آیندهنگری معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانشبنیان ریاست جمهوری، نیز بر ضرورت حفظ چارچوب قانون و ایجاد ثبات در سیاستهای حمایتی تأکید کرد.
به گفته منجمزاده، قانون جهش تولید دانشبنیان نتیجه سالها تجربه و انباشت مسائل در زیستبوم فناوری کشور است و نباید با هر تغییر شرایط، اصل چارچوب آن دستخوش تغییرات اساسی شود.
یکی از مهمترین محورهای صحبتهای او، اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه بود؛ ابزاری که قرار است شرکتها را به سرمایهگذاری بیشتر در تحقیق و توسعه و فعالیتهای فناورانه ترغیب کند.
منجمزاده تأکید کرد بخش خصوصی برای سرمایهگذاری در پروژههای فناورانه به افق بلندمدت نیاز دارد و نمیتوان انتظار داشت شرکتی برای پروژههایی با افق پنج یا ۱۰ ساله سرمایهگذاری کند، اما در همین مدت با تغییرات مکرر سیاستهای حمایتی مواجه شود.
او همچنین از تلاشهایی برای محدود کردن یا تضعیف ظرفیت اعتبار مالیاتی سخن گفت و تأکید کرد پیگیریهای نظارتی مانع از تضعیف این ابزار شده است.
از نگاه او، اعتبار مالیاتی زمانی میتواند اثر واقعی خود را نشان دهد که بخش خصوصی از تداوم و ثبات آن اطمینان داشته باشد؛ در غیر این صورت، شرکتها انگیزه کافی برای برنامهریزی بلندمدت تحقیق و توسعه نخواهند داشت.
اقلام راهبردی و صرفهجویی ارزی
حمایت از تولید اقلام راهبردی یکی دیگر از ظرفیتهای مورد اشاره منجمزاده بود.
به گفته او، اجرای مؤثر این بخش از قانون میتواند به کاهش وابستگی کشور به واردات برخی محصولات و تجهیزات راهبردی منجر شود و سالانه حدود ۲ میلیارد دلار صرفهجویی ارزی ایجاد کند.
این موضوع نشان میدهد که قانون جهش تولید دانشبنیان صرفاً یک قانون حمایتی برای شرکتهای کوچک و متوسط دانشبنیان نیست، بلکه در صورت اجرای درست میتواند به سیاستی برای حل مسائل واقعی اقتصاد کشور تبدیل شود.
با این حال، منجمزاده معتقد است ظرفیتهای قانون هنوز به طور کامل فعال نشدهاند.
از جمله این ظرفیتها میتوان به استفاده بیشتر از توان دانشگاهها برای تجاریسازی تحقیقات، هدایت منابع بخش خصوصی به سمت فعالیتهای فناورانه، استفاده از ظرفیت بازار سرمایه و بهرهگیری از سازمانهای توسعهای برای تأمین مالی پروژههای دانشبنیان اشاره کرد.
به این ترتیب، بخشی از مسئله فعلی نه نبود ابزار قانونی، بلکه نبود استفاده کافی از ابزارهایی است که از قبل در اختیار دستگاهها و فعالان اقتصادی قرار گرفته است.
«قانون خوب داریم، اجرای خوبی نداریم»
مهران ضیابری، رئیس کمیسیون هوش مصنوعی سازمان نظام صنفی رایانهای تهران و مدیرعامل شرکت پردازش هوشمند ترگمان، از زاویه بخش خصوصی به ارزیابی قانون پرداخت و نقد صریحتری نسبت به روند اجرای سیاستهای حمایتی مطرح کرد.
او با تأکید بر ضرورت حضور جدیتر بخش خصوصی در ارزیابی سیاستهای دانشبنیان گفت کشور در بسیاری از حوزهها با کمبود قانون مواجه نیست و نباید برای حل هر مسئله جدید، به دنبال تصویب قانون تازه بود.
از نگاه ضیابری، مسئله اصلی در بسیاری از موارد، نحوه اجرای قوانین موجود است.
او در همین زمینه تأکید کرد: «قانون خوب داریم، اجرای خوبی نداریم.»
این جمله را میتوان یکی از محورهای اصلی بحث بخش خصوصی در این نشست دانست؛ دیدگاهی که بر اساس آن، پیش از طراحی مقررات جدید باید بررسی کرد که چرا ظرفیت قوانین موجود به نتیجه مورد انتظار نرسیده است.
هشدار درباره سرمایهگذاری بدون مسئله
ضیابری همچنین به تجربه حوزه هوش مصنوعی و زیرساختهای پردازشی اشاره کرد و نسبت به سرمایهگذاری در زیرساخت بدون تعریف مسئله مشخص هشدار داد.
به گفته او، صرف خرید GPU یا توسعه زیرساخت پردازشی به معنای توسعه هوش مصنوعی نیست. اگر مسئله مشخصی برای حل وجود نداشته باشد، ممکن است منابع قابل توجهی صرف ایجاد زیرساختهایی شود که استفاده مؤثر و اقتصادی از آنها صورت نمیگیرد.
از نگاه بخش خصوصی، سیاستگذار باید ابتدا نیاز واقعی صنعت و مسئلهای را که قرار است حل شود شناسایی کند و سپس درباره نوع زیرساخت، سرمایهگذاری و حمایت تصمیم بگیرد.
این دیدگاه بهویژه در حوزه هوش مصنوعی اهمیت دارد؛ چرا که رقابت کشورها در این حوزه صرفاً بر سر در اختیار داشتن سختافزار نیست و مسئله اصلی، تبدیل زیرساخت به محصول، خدمت، بهرهوری و ارزش اقتصادی است.
رشد درآمد؛ شاخص کافی برای موفقیت نیست
رئیس کمیسیون هوش مصنوعی نصر تهران همچنین نسبت به استفاده از شاخصهای اسمی برای ارزیابی عملکرد شرکتهای دانشبنیان هشدار داد.
به اعتقاد او، افزایش درآمد اسمی شرکتها بهتنهایی نمیتواند نشانه رشد واقعی اقتصاد دانشبنیان باشد؛ چرا که در ارزیابی چنین ارقامی باید تورم و تغییرات نرخ ارز نیز در نظر گرفته شود.
به همین دلیل، شاخصهایی مانند تعداد شرکتهای دانشبنیان، حجم منابع تخصیصیافته، تعداد مجوزهای صادرشده یا میزان رشد اسمی درآمد باید در کنار شاخصهای واقعیتری مانند افزایش بهرهوری، توسعه صادرات، تجاریسازی فناوری، کاهش وابستگی به واردات و حل مسائل صنعتی قرار گیرند.
این بخش از صحبتهای ضیابری، در واقع یکی از مهمترین چالشهای سیاستگذاری در حوزه فناوری را برجسته کرد: چگونه باید موفقیت یک سیاست را اندازه گرفت؟
{$sepehr_key_244868}
اجرای ۲۰ درصدی قانون؛ مسئله فقط «اجرا شدن» نیست
اسفندیار اختیاری، معاون سیاستگذاری و توسعه معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانشبنیان ریاست جمهوری و دبیر شورای راهبری فناوریها و تولیدات دانشبنیان، نیز بر ضرورت نظارت بر اجرای قانون تأکید کرد.
او برآورد خود از میزان اجرای قانون را حدود ۲۰ درصد اعلام کرد؛ عددی که در نگاه نخست پایین به نظر میرسد، اما اختیاری با توجه به تجربه اجرای بسیاری از قوانین در کشور، همین میزان را نیز قابل توجه دانست.
با این حال، نکته مهمتر از میزان اجرای قانون، از نگاه او نحوه اجرای آن بود.
اختیاری تأکید کرد نظارت نباید صرفاً با این پرسش انجام شود که «آیا دستگاه مربوطه حکم قانون را اجرا کرده است یا نه؟» بلکه باید پرسید آیا دستگاه مربوطه میداند چگونه باید ظرفیت قانون را اجرا کند؟
این تمایز از آن جهت اهمیت دارد که ممکن است یک دستگاه از نظر شکلی تکلیفی را اجرا کرده باشد، اما اجرای آن نتوانسته باشد به هدف اقتصادی و فناورانه قانون منجر شود.
ظرفیتهای غیرمالی قانون
اختیاری همچنین تأکید کرد که قانون جهش تولید دانشبنیان فقط مجموعهای از حمایتهای مالی نیست.
به گفته او، بخشهایی از قانون ظرفیتهایی در حوزه دانشگاهها، پارکهای علم و فناوری، تولید بار اول و حمایت از اقلام راهبردی ایجاد کردهاند که کمتر مورد توجه قرار گرفتهاند.
او با اشاره به حمایت از اقلام راهبردی، میزان صرفهجویی ارزی ناشی از این ظرفیت را حدود ۱.۸ میلیارد دلار عنوان کرد.
از نگاه اختیاری، یکی از مشکلات موجود این است که بسیاری از دستگاهها و حتی شرکتها از تمام ظرفیتهای قانون اطلاع ندارند؛ بنابراین علاوه بر نظارت، باید موضوع آموزش و ترویج قانون نیز جدی گرفته شود.
به بیان دیگر، اگر دستگاه اجرایی نداند چه اختیاری در اختیار دارد یا شرکت دانشبنیان از یک ظرفیت قانونی مطلع نباشد، حتی بهترین قانون نیز در عمل نمیتواند اثر مورد انتظار را ایجاد کند.
آیا قانون نیازمند اصلاح است؟
یکی دیگر از محورهای مهم این نشست، موضوع اصلاح قانون جهش تولید دانشبنیان بود.
با گذشت بیش از سه سال از اجرای قانون، برخی ایرادات اجرایی و خلأهای موجود آشکار شده و اصلاح بخشی از مواد آن میتواند در دستور کار قرار گیرد.
عظیمیراد با اشاره به همین موضوع تأکید کرد برخی مواد قانون نیازمند اصلاح هستند؛ اما اصلاح قانون نباید به معنای تضعیف ظرفیتهای آن باشد.
در واقع، تجربه چهار سال گذشته میتواند مبنایی برای اصلاح نقاط ضعف قانون قرار گیرد، اما این اصلاحات باید به گونهای انجام شود که ابزارهای مؤثر موجود از بین نروند.
یکی از نکات مهم مطرحشده در این زمینه، ضرورت دریافت نظر بخش خصوصی و فعالان زیستبوم نوآوری است. شرکتهایی که مستقیماً با موانع اجرایی قانون مواجه هستند، میتوانند تصویری دقیقتر از نقاط ضعف و قوت آن ارائه کنند.
از «منبع» تا «اثر»
در مجموع، یکی از نقاط اشتراک سخنان حاضران در این پنل، ضرورت تغییر نگاه از میزان منابع اختصاصیافته به میزان اثرگذاری منابع بود.
در سالهای گذشته، تعداد شرکتهای دانشبنیان، میزان تسهیلات، اعتبارات تخصیصیافته و تعداد مجوزها بهعنوان بخشی از شاخصهای عملکردی این حوزه مورد توجه قرار گرفتهاند؛ اما برای ارزیابی واقعی قانون، پرسشهای دیگری نیز باید پاسخ داده شود.
آیا شرکتهای دانشبنیان توانستهاند محصولات خود را به بازار برسانند؟
آیا سرمایهگذاری بخش خصوصی در تحقیق و توسعه افزایش یافته است؟
آیا دانشگاهها توانستهاند تحقیقات خود را به محصول و خدمت تبدیل کنند؟
آیا تولید بار اول وابستگی کشور به واردات را کاهش داده است؟
آیا حمایتهای قانونی به صادرات فناوری منجر شدهاند؟
و مهمتر از همه، آیا اقتصاد دانشبنیان توانسته است سهم بیشتری از تولید و ارزشآفرینی کشور را به خود اختصاص دهد؟
پاسخ به این پرسشها نیازمند شاخصهایی فراتر از آمارهای اسمی و تعداد مجوزهاست.
هوش مصنوعی؛ آزمونی برای سیاستگذاری آینده
بحث درباره قانون جهش تولید دانشبنیان در شرایطی مطرح شد که فناوریهای نوظهوری مانند هوش مصنوعی با سرعت زیادی در حال تغییر اقتصاد و مدلهای کسبوکار هستند.
این وضعیت نشان میدهد سیاستگذاری فناوری نمیتواند صرفاً بر پایه تجربه گذشته انجام شود. قانونگذار باید همزمان با حمایت از فناوریهای موجود، برای فناوریهای جدید نیز چارچوبهایی ایجاد کند که مانع نوآوری نشوند.
تجربه قانون جهش تولید دانشبنیان در این زمینه میتواند یک درس مهم داشته باشد: سیاستگذاری موفق فقط به معنای تصویب قانون نیست؛ بلکه باید سازوکار اجرای قانون، نظارت بر نتایج، امکان اصلاح و مشارکت ذینفعان نیز از ابتدا مورد توجه قرار گیرد.
در حوزهای مانند هوش مصنوعی، این مسئله اهمیت بیشتری پیدا میکند؛ چرا که سرعت تحول فناوری بسیار بیشتر از چرخه معمول قانونگذاری است.
چهار سال بعد؛ چه چیزی باید تغییر کند؟
چهار سال اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان نشان داده است که این قانون توانسته مجموعهای از ابزارهای جدید را در اختیار سیاستگذار و بخش خصوصی قرار دهد؛ از اعتبار مالیاتی و حمایت از تحقیق و توسعه تا تولید بار اول و حمایت از اقلام راهبردی.
با این حال، فاصله میان ظرفیت قانونی و میزان استفاده واقعی از آن همچنان یکی از مهمترین چالشهاست.
از یک سو، نماینده مجلس بر افزایش منابع و ضرورت نظارت بر اجرای قانون تأکید دارد؛ از سوی دیگر، معاونت علمی بر ثبات سیاستها، حفظ ابزارهایی مانند اعتبار مالیاتی و فعال کردن ظرفیتهای استفادهنشده تأکید میکند و بخش خصوصی نیز هشدار میدهد که تصویب قانون جدید بدون اصلاح فرآیند اجرا، الزاماً مشکلی را حل نخواهد کرد.
به نظر میرسد مرحله بعدی قانون جهش تولید دانشبنیان باید مرحله سنجش اثرگذاری باشد؛ یعنی به جای آنکه تنها پرسیده شود چه میزان اعتبار اختصاص یافته یا چند شرکت از حمایت برخوردار شدهاند، باید مشخص شود این حمایتها چه مقدار فناوری، محصول، صادرات، بهرهوری و حل مسئله واقعی برای اقتصاد کشور ایجاد کردهاند.
از قانونگذاری به حکمرانی مؤثر
فروم حکمرانی و قانونگذاری اینوتکس ۱۴۰۵ در نهایت تصویری چندوجهی از وضعیت قانون جهش تولید دانشبنیان ارائه کرد؛ تصویری که در آن هم دستاوردهای قانون دیده میشود و هم فاصله قابل توجه میان ظرفیتهای روی کاغذ و نتایج عملی.
چهار سال اجرای این قانون میتواند نقطه آغاز یک مرحله جدید باشد؛ مرحلهای که در آن به جای افزودن مداوم قوانین و مقررات، تلاش شود ظرفیتهای موجود به شکل مؤثرتر اجرا شوند.
برای تحقق این هدف، سه موضوع بیش از گذشته اهمیت دارد: ثبات سیاستگذاری، مشارکت واقعی بخش خصوصی و ارزیابی نتیجهمحور اجرای قانون.
اگر قانون برای بخش خصوصی قابل پیشبینی باشد، دستگاههای اجرایی نحوه استفاده از ظرفیتهای آن را بهدرستی بدانند و نظارت نیز به جای تمرکز صرف بر فرآیندها، بر خروجی و اثر اقتصادی متمرکز شود، میتوان انتظار داشت ابزارهای قانونی موجود نقش مؤثرتری در توسعه اقتصاد دانشبنیان ایفا کنند.
در غیر این صورت، حتی افزایش منابع و تصویب قوانین جدید نیز ممکن است نتواند فاصله میان سیاستگذاری و اقتصاد واقعی را کاهش دهد.
شاید مهمترین پیام پنل «چهار سال اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان؛ چه آموختهایم و چه باید اصلاح شود؟» نیز همین باشد: مسئله آینده اقتصاد دانشبنیان الزاماً قانون جدید نیست؛ مسئله اصلی، اجرای درست قانون موجود، شناخت ظرفیتهای آن و سنجش صریح نتیجه اجرای آن است.