شهرداری به روایت یک قانون | نخستین مفاد اداره بلدیه که ۱۱۹ سال پیش به تصویب رسید

۱۰ خرداد ماه ۱۲۸۶ خورشیدی (برابر با ۲۰ ربیع‌‏الثانی ۱۳۲۵ قمری)، نمایندگان اولین دوره مجلس شورای ملی ایران «قانون بلدیه» را تصویب کردند و در ادامه، تصویب این قانونِ ۱۰۸ ماده‏‌ای پایه تأسیس نهادی شد که اکنون شهرداری نام دارد.

کد خبر: ۴۱۸۶۰۸

تاریخ : ۱۰ خرداد ۱۴۰۵ - ۱۵:۴۳

نوشته

به گزارش شهرآرانیوز؛ ۱۰ خرداد ماه ۱۲۸۶ خورشیدی (برابر با ۲۰ ربیع‌‏الثانی ۱۳۲۵ قمری)، نمایندگان اولین دوره مجلس شورای ملی ایران «قانون بلدیه» را تصویب کردند و در ادامه، تصویب این قانونِ ۱۰۸ ماده‏‌ای پایه تأسیس نهادی شد که اکنون شهرداری نام دارد.

در واقع تا پیش از نیمه قرن ۱۳ خورشیدی که اولین زمزمه‌های تأسیس نهادی نوین برای اداره شهر‌های ایران برخاست؛ مشهد، کمتر از ۶۰ هزار نفر جمعیت داشت و تعداد خانه‌های مسکونی آن نیز از ۷ هزار و ۷۰۰ واحد فراتر نمی‌رفت. تا این زمان سیستم اداره شهر به همان منوال سنتی پیش می‌رفت و حکومت تقریبا جز تأمین امنیت هیچ مسئولیت دیگری را در قبال مردم به عهده نداشت و برای این امر و دیگر امور مربوط به خود از مردم مالیات دریافت می‌کرد.

همچنین امور آبادانی در شهر همچون ساخت آب انبار‌ها و راه‌ها در قالب امور خیرخواهانه و ظرفیت وقف انجام می‌شد و حلقه‌های واسط بین حکومت و جامعه شامل کدخدا، کلانتر، نقیب، داروغه، محتسب، بیگلربیگ و... عموما مشاغلی موروثی بودند.

آنها امور مختلف شهر را از جمع‏‌آوری مالیات تا کنترل کم‏‌فروشی و برقراری آرامش و امنیت برعهده داشتند. برای مثال در دوره ناصری ریاست شهر با کلانتر و ریاست محلات با کدخدا بود، تأمین امنیت - چه در جلوگیری از دزدی و فساد و چه احتکار و کم‌‏فروشی – بر عهده داروغه شهر بود.

اولین اقدامات برای مدون کردن شیوه اداره شهر به‌ویژه درباره دارالخلافه (یعنی تهران) دستورالعمل‏‌ها یا قوانین بومی ویژه‏‌ای بودند که در پی ارتباط با دنیای مدرن تدوین می‌شدند. این شیوه‏‌نامه‌ها را که در قالب پیشنهاد یا فرمان اجرایی بودند، می‌توان به عنوان نمونه‌های اولیه «قانون بلدیه» به شمار آورد. به مناسبت ۱۱۹ ساله شدن این قانون و با استناد به کتاب «از بلدیه تا شهرداری» روند شکل‌گیری بلدیه در ایران و مشهد را مرور خواهیم کرد تا با آرمان تأسیس بلدیه بیشتر آشنا شویم.

این گزارش با همکاری و همیاری دکتر ابوالفضل حسن‌آبادی، محمد زائرنیا، شیرین سیدی، هانیه مشتاق‌خراسانی، زهرا تنها، فاطمه تفضلی، حسن توانا و بر اساس منابع اسنادی و تصویری مرکز اسناد و تاریخ توسعه شهری شهرداری مشهد پژوهش، گردآوری و تنظیم شده است.

بلدیه در دوره ناصرالدین شاه؛ جرقه‌هایی که شعله‏‌ور نشد

اما یکی از این پیشنهاد‌ها که مشخص نیست ضمانت اجرایی یافته یا نه، دستورالعمل «احتساب شهر دارالخلافه» است که به خواست «اعتمادالسلطنه» تهیه می‌شود. این رساله در واقع امتیاز‌نامه‌ای است که در آن به امور مختلف شهری- از نحوه تأمین درآمد تا سیستم مدیریت شهر- در شانزده فصل پرداخته شده است. در مقدمه آن به لزوم وجود این شیوه‏‌نامه و وظایف شهروندی اشاره شده و برای امور احتساب (نظم)، روشنایی، سنگفرش، نظافت نهر‌ها و مجاری و بردن خاکروبه‌ها دستوراتی وضع شده است، همچنین پیشنهاد شده مبلغ بیست‌و‌پنج قران از هر خانه جهت این امور، وجه دریافت شود.

در این مکتوب یک هیئت احتساب دوازده نفره تعریف شده که رئیس هیئت توسط دولت انتخاب می‌شد و او پنج عضو آن را نیز تعیین می‌کرد و شش نفر دیگر توسط اهالی انتخاب می‌شدند.

به این ترتیب اداره امور شهر از حیطه مستقیم حکومت خارج می‎شد، بر همین اساس می‌توان آن را پیش‌نویسی برای قانون بلدیه خواند.

در دوره حکومت کامران‏‌میرزا (پسر ناصرالدین‌شاه) بر تهران، هم به حکم او و هم به حکم پدر تاج‏دارش فرمان‏‌هایی برای رؤسای احتسابیه دارالخلافه صادر شده که آنها هم دربردارنده دستورالعمل‏‌هایی بوده که حدود اختیار این اداره را مشخص می‌کرده و شامل پاکیزگی و نظافت شهری و مدیریت ساخت‌وساز می‌شده است.

مسئولی که از فرنگ آمد

برابر مکتوبات تاریخی، سفر‌های ناصرالدین‌شاه به فرنگ سبب می‌شود تا او تحت‌تأثیر نظم و انضباط شهر‌های اروپایی با شیوه‌های نوین اداره شهر در فرنگ آشنا شود. از این‌رو در دومین سفر خود که به سال ۱۲۵۷ خورشیدی اتفاق می‌افتد، یک مستشار ایتالیایی به‌نام «کنت دومنت فرت» را استخدام می‌کند تا به ایران آمده و طرح تشکیل نظمیه و تنظیم آیین‌نامه‌ای برای آن را فراهم کند.

دومنت فرت در ایران، رساله‏‌ای آماده می‌کند و در صفحه نخست آن می‌نویسد: «صورت کتابچه اول قانون... رئیس کل اداره جلیله نظمیه و امنیه و تنظیفات بلدیه، آنتوان کنت دومنت فرت»، اما این دستورالعمل بیشتر بر وظایف نظمیه در امور شهر مربوط بوده که در ادامه سبب شکل‌گیری شهربانی می‌شود. نظمیه در این مکتوب، بر اموری، چون نظافت شهر و ساخت‌وساز در حدود معابر شهر نیز نظارت داشته است که می‌توان آنها را در زمره امور بلدیه شمرد.

یک دستورالعمل دیگر و دولتمردی دیگر

کُنت سال ۱۲۹۶ خورشیدی و ۳۹ سال پس از افتتاح شهربانی دار فانی را وداع می‌گوید، اما در همان دوران فعالیتش به سال ۱۲۷۶ خورشیدی «وزارت نظمیه و احتسابیه» به محمدکریم‌خان منظم‏‌السلطنه (مختارالسلطنه) واگذار می‌شود.

او هم که عزمی راسخ برای سامان دادن به نحوه اداره «نظمیه و احتسابیه» که امور شهری در آن قالب می‌گنجیده را داشته، سنگ تمام می‌گذارد و رسیدگی به اموری، چون نظافت خیابان‏‌ها، تسهیل عبور و مرور شهری، نظارت بر قیمت‌ها، کنترل اصناف و مخصوصا «تشکیل مجلسی برای بیان مشکلات شهر تهران» را بر عهده می‌گیرد.

او همچنین تلاش می‌کند، اختیارات شهری را برای کنترل امور افزایش دهد در نتیجه نامه‏‌ای به صدراعظم می‌نویسد و از او می‌خواهد تا نرخ ارزاق را به اداره بلدیه محول کند که با آن موافقت می‌شود.

با فوت محمدکریم‌خان مختار‏السلطنه که در اثر شیوع وبا در تهران سال ۱۲۸۳ خورشیدی رخ می‌دهد، فرایند قدرت گرفتن بلدیه در تهران هم پایان می‌یابد. دو دستورالعمل از مختارالسلطنه بر جامانده که یکی از آنها با نام «دستورالعمل نظمیه» هجده فصل دارد و در برخی فصول آن به امور بلد (شهر) نیز توجه شده است؛ از جمله نصب چراغ در خیابان‌هایی که ادارات دولتی در آن قرار دارد، تعمیر مستغلات بزرگ شهر با کمک افزودن مال‌الاجاره، ایجاد قهوه‌خانه به عنوان یک مکان فرهنگی-تفریحی، نظم و ترتیب صنوف، سرشماری و نفوس شهری و نظارت بر نظافت و بهداشت.

قدمی فراتر از تهران

تا اینجا هر چه گفتیم ویژه تهران بود. تنها نشانی که از تسری این شیوه‏‌نامه‌ها به دیگر ولایات و شهر‌های ایران وجود دارد، دستورالعملی برای استقرار اداره احتساب در ولایات است. در این رساله نیز «نظمیه» جانشین «محتسب» شده و این مأموران علاوه بر پرداختن به اموری که به امنیت و آرامش شهر و تأمین ارزاق مربوط بود، به امور شهری همچون نظافت و ساخت‌وساز و تهیه نفوس شهر هم باید توجه می‌کردند. البته از سرنوشت اجرایی‌شدن این دستورالعمل نیز اطلاعی در دست نیست.

قانون بلدیه؛ فرزند مشروطه

نهضت مشروطه بالاخره ۱۴ مرداد ۱۲۸۵ خورشیدی در ممالک محروسه ایران پیروز شد و در پی آن ۱۴ مهر همان سال مجلس شورای ملی -یعنی نهادی که قرار بود بر پایه حضور مردم به بیان خواسته‌های آنان بپردازد- برپا شد. مردمی که مشروطه را مطالبه کرده بودند، خواسته‌های مترقی و مورد نیاز جامعه آن زمان را داشتند، اما زیرساخت‌های انجام این درخواست‏‌ها فراهم نبود و سال‌های اول بعد از مشروطه تنها به‌وضع قوانین موردنیاز برای اجرایی‌شدن این مطالبات سپری می‌شود.

در بین قوانین مترقی‌ای که در این دوره به تصویب رسید یکی هم «قانون بلدیه» بود چنان‌که گفته شد، در ۱۰ خردادماه ۱۲۸۶ به تصویب می‌رسد. این قانون به‌سبب ارتباط با زندگی روزمره عموم مردم، جایگاه ویژه‌ای نیز داشته است. قانون بلدیه در ایران با محوریت رهبری جمعی (انجمن شهر) تدوین می‌شود که مشابه قانون شهرداری در بلژیک و فرانسه بوده است؛ کشور‌هایی که فرایند شهرنشینی در آنها بسیار جلوتر از ایران آن روزگار بود. پیش از بررسی دیگر نقد‌ها بر آن، ابتدا ببینیم «قانون بلدیه» که در پنج فصل و ۱۰۸ ماده تصویب شده، چه بوده است؟

قانون بلدیه در یک نگاه

فصول پنج‌گانه قانون بلدیه عبارت بوده از: «قواعد کلیه»، «در تشکیل انجمن بلدیه»، «ترتیب و وظایف انجمن بلدیه»، «اداره بلدیه» و «در باب مستخدمین بلدیه». در فصل اول که به کلیات و تعاریف پرداخته شده، هدف اصلی تأسیس بلدیه را «حفظ منافع شهر‌ها و ایفای حوایج (نیازها) اهالی شهر» عنوان کرده‏‌اند.

سپس در ۱۰ بند، امور مربوط به بلدیه را چنین برشمرده‏‌اند:

«اداره آنچه اهالی شهر برای اصلاح امور طبق قانون می‌خواهند؛ اداره سرمایه‌های منقول و غیرمنقول شهر؛ امور ارزاق؛ نظافت شهر؛ رفع متکدیان؛ تقویت صحت عمومی با تأسیس دواخانه و امثال آن؛ نظارت بر توسعه شهر طبق نقشه و تهیه ملزومات کنترل حریق و بلایای طبیعی؛ بیمه ابنیه متعلق به شهر؛ همکاری در توسعه نهاد‌های فرهنگی همچون مدارس، موزه‌ها و مساجد؛ توسعه بازار‌ها و نمایشگاه‌های تجاری.» در مواد بعدی این فصل نیز محدوده جغرافیایی و اختیارات بلدیه مشخص شده است.

فصل دوم به تفصیل، شرایط انتخاب‌شوندگان و انتخاب‌کنندگان انجمن بلدی شرح داده شده است. از جمله شروط جالب توجه آن هم، این است که انتخاب‌کنندگان باید حتما مالیات خود را پرداخت کرده باشند و خانه یا مستغلات یا اراضی در حدود شهر داشته باشند که ارزش آن در شهر‌های بزرگ هزار تومان بوده است. همچنین حکام و نظامیان اجازه شرکت در انتخابات را نداشته‌اند. پس از آن هم روند برگزاری انتخابات مشخص شده و آمده که در اولین قدم باید یک انجمن نظارتی در محلات شهر‌ها تشکیل شود.

در فصل سوم که به تفصیل به وظایف انجمن بلدیه پرداخته، چنین یادآور شده است: «این انجمن برای چهار سال انتخاب گردیده و هیچ‌کس از اعضای انجمن بلدیه نباید بدون عذر موجه از حضور در اجلاسات انجمن خودداری نماید.» بیست‌و‌یک وظیفه نیز برای انجمن بلدیه تعریف شده است؛ از تعیین تکلیف در امور مالی و بستن قرارداد‌ها تا انتخاب کارکنان بلدیه و تعیین مقرری برای آنها.

فصل چهارم نحوه اداره بلدیه را شرح داده است: «اداره بلدیه مرکب است از اعضایی که انجمن بلدیه انتخاب کرده و تعداد اعضای اداره بلدیه چهار نفر و این اداره تحت ریاست رئیس انجمن بلدیه خواهد بود که موسوم به کلانتر است و او یک معاون از اعضای اداره بلدیه به انتخاب انجمن بلدیه خواهد داشت.»

همچنین قید شده است که حاکم حق تفتیش و رسیدگی به اداره بلدیه و ادارات جزو آن را دارد و کلانتر و معاون او و اعضای اداره بلدیه و سایر مستخدمین بلدیه از خریدن اموال شهر در موارد فروش آنها ممنوع‌اند.

آخرین فصل هم به کارکنان بلدیه مربوط است. آنها جزو مستخدمین دولت محسوب شده و باید لباس مخصوص بپوشند. در پایتخت و مراکز ایالت، انفصال از خدمت کلانتر به اجازه شخص اول مملکت نیاز دارد.

نقدی بر قانون بلدیه

چنان‌که گفته شد طبق این قانون، اداره شهر وابستگی شدید به انجمن بلدیه داشت که این وابستگی در روزگار پریشان اوایل مشروطه و اواخر قاجار سبب می‎شد در صورت انحلال انجمن شهر، بلدیه با بحران روبه‌رو شود که البته در ادامه هم چنین می‌شود.

از سوی دیگر، وظایف گسترده‌‏ای را برای این نهاد نوپا تعریف کرده بودند، در حالی که منبع درآمد پایدار برای آن مشخص نشده بود و نه تنها شهروندان از حقوق خود بر طبق آن آگاه نبودند که حتی نمایندگان انجمن بلدی هم کامل بر آن اشراف نداشتند. این عوامل سبب می‌شود با وجود اقبال اولیه عموم مردم به بلدیه، در ادامه چندان هم به این قانون احساس پایبندی نکنند به ویژه طبقه سنتی جامعه که در مدیریت شهری مدت‌ها استقلال نسبی و روش خود را داشتند.

{$sepehr_key_217089}

اولین قدم‌ها برای تشکیل بلدیه در مشهد

پیش و پس از تصویب قانون بلدیه، جراید آن روزگار با حرارت از لزوم تشکیل آن می‌نوشتند، برای مثال روزنامه «صبح صادق» در گلایه به تحقق نیافتن برنامه‌های مشروطه، یک سال پس از پیروزی این نهضت می‌نویسد: «چند سال از عمر مجلس می‌گذرد. هنوز بلدیه ترتیب نداده‌ایم که اهل بلد از نتایج آن بهره‌مند و قرین آسایش گردند. هنوز علوم را ترویج و مدارس را اصلاحاتی نکرده‌ایم که فرزندان وطن قدم به دایره علم و صنعت و ترقی و مدنیت بگذارند، یا برای خدمت وطن خود را حاضر نمایند.»

این زمزمه آرام آرام به محافل عمومی هم کشیده می‌شود؛ ۲۱ مهر ۱۲۸۶ خورشیدی (۷ رمضان ۱۳۲۵ قمری) که حدود سه ماه از ابلاغ قانون بلدیه می‌گذشته، در جلسه انجمن معدلت رضوی، اعضای آن ایجاد اداره بلدیه موافق با نظامنامه را بر هر کاری ارجح دانستند و این درخواست در جلسات هفته‌های بعد نیز تکرار و پیگیری می‌شود.

با‌توجه به اینکه برگزاری انتخابات در هر ایالت به عهده حاکم شهر بوده، ۱۷ آبان ۱۲۸۶ (۳ شوال ۱۳۲۵ قمری) متین‌السلطنه از طرف رکن‌الدوله (والی خراسان) در جلسه انجمن ایالتی شرکت و موافقت وی را با تشکیل انجمن بلدی اعلام می‌کند.

انتخاب هیئت نظار از دو روز قبل با پخش آگاهی‌های عمومی شروع شده بوده، اما چون عموم مردم با روند کار آشنا نبودند، انتخاب این هیئت زمان‏بر می‌شود. در سرشور انتخاب نماینده در هیئت نظار چهار روز طول می‌کشد و حاجی محمد‌اسماعیل آقا تاجر کاشانی به عنوان ناظر انتخاب می‌شود. این هیئت، سپس به محله نوغان می‌روند تا نظار آنجا را هم مشخص کنند.

خلاصه با‌توجه به محلات شش‌گانه در مشهد انتخاب نمایندگان هیئت نظارت حدود شش هفته به طول می‌انجامد. سرانجام ۱۴ دی ۱۲۸۶ خورشیدی (اول ذیحجه ۱۳۲۵) هیئت نظارت انتخابات تشکیل و با‌توجه به اینکه اعیاد قربان و غدیر بوده، قرار می‌شود تا در روز عید قربان، تعرفه‌های رأی، توزیع و روز ۱۱ذی‌الحجه تعرفه‌ها را جمع‌آوری کنند، اما تاریخ آن تغییر می‌کند.

در این ایام، از آنجا که جوی علیه نظام‏نامه بلدیه ایجاد شده بود، این فرایند بیش از یک ماه به طول می‌انجامد. در این مدت تنها روزنامه حبل‌المتین اشاره کرده که در مسجد گوهرشاد تعرفه‌های رأی را برای هر محله به‌صورت جداگانه توزیع کرده‌اند.

بالاخره اسفندماه ۱۲۸۶ خورشیدی، این گزارش منتشر می‌شود:
«خیلی خوشوقتیم از اینکه در آخر این شماره اول خورشید بشارت انتخاب وکلاء محترم انجمن بلدی این بلد مقدس را به نظر هموطنان عزیز برسانیم و به آنها اطمینان بدهیم که ان‌شاءا... عنقریب به‌همت و کفایت وکلاء محترم اداره بلدیه چنانچه شایسته بلاد متمدنه است در این پایتخت اسلامیت دایر شده، ... از دو ماه قبل تاکنون که نظار محترم انتخابات وکلا با کمال سعی و کوشش از امور شخصی خویش دست برداشته در راه ترقی مملکت و آسایش ابناء وطن مشغول انتخاب وکیل بودند بحمدا... خدمت خود را به آخر رسانیده، سی نفر از عقلا و معاریف مملکت را موافق نظامنامه به اکثریت آراء به وکالت انتخاب فرمودند».

و به این ترتیب است که فصلی تازه از مدیریت شهری در مشهد آغاز می‌شود؛ فصلی که مبتنی بر شیوه‏‌ای مدرن در اداره شهر بود.